پیام سپاهان - دنیای اقتصاد / «قانون، سیاستگذاری و اقتصاد کلان» عنوان یادداشت روز در روزنامه دنیای اقتصاد به قلم تیمور رحمانی است که می‌توانید آن را در ادامه بخوانید:
ایران در طول دهه‌ها دوره‌هایی از آرامش نسبی اقتصاد و دوره‌هایی از بی‌ثباتی‌های مخرب را تجربه کرده است. اگر منصفانه و عمیق به آنچه بر سر اقتصاد ایران آمده است نگاه کنیم، غیر از دهه1340 هیچ دوره فاقد درد و رنج اقتصاد کلان در تاریخ ایران پیدا نمی‌کنیم. اگر ما از شروع دهه1350 تاکنون تکنوکرات‌های فرهیخته‌ای داشته‌ایم که درد زخم بی‌ثباتی را می‌فهمیده‌اند و در حدی که مقدور بوده است، تلاش کرده‌اند سیاسیون را ترغیب کنند که اقتصاد را به سمت ساحل ثبات هدایت کنند، تلاش آنها نتوانسته است این زخم عمیق را درمان کند و شهروندان این سرزمین غنی، نه تنها رنج برده‌اند که به تدریج بر رنج آنها افزوده شده است. مصیبت بزرگ‌تر آن است که بخش بزرگی از این درد و رنج به بهانه آن بوده است که برای شهروندان رفاه ایجاد شود یا از کاهش رفاه آنها جلوگیری شود. اما نظام سیاستگذاری چگونه به این پدیده نگریسته و چگونه در پی حل آن برآمده است؟
ممکن است که صاحب‌نظران دیگری به گونه‌ای دیگر به موضوع نگاه کنند، اما آنچه می‌بینم آن است که عمده ترین تلاش نظام سیاستگذاری برای در افتادن با تورم بالا و بی‌ثباتی اقتصاد کلان در کنار رشد نه چندان قابل‌توجه اقتصادی، تصویب انبوهی از قوانین و مقررات بوده است؛ چه در قالب قوانین پایه، چه در قالب قوانین برنامه پنج‌ساله، چه در قالب قوانین بودجه سالانه و چه در قالب قوانین موردی. نکته ظریف موضوع آن است که بسیاری از قوانین برای مقابله با مشکلی تصویب و اجرا شده‌اند که خود نظام سیاستگذاری عامل شکل‌گیری آن مشکل بوده است. یک نمونه برجسته و بارز، قانون مالیات بر عایدی سرمایه است. اگر شخصی رخدادهای ورای شکل‌گیری تصویب این قانون را به دقت رصد کرده باشد، به خوبی متوجه می‌شود که جنس این قانون در فضایی کاملا متفاوت از آن چیزی شکل گرفته است که سایر کشورها در تصویب چنین قانونی طی کرده‌اند.
بازار ![]()
آنچه در ایران در تصویب این قانون رخ داده است، تقریبا به‌طور کامل واکنش به پیامدهای تورم در بازار دارایی‌ها بوده و این در حالی است که در هیچ‌جای دنیا و از جمله ایران تورم ماندگار بدون منشأ سیاستگذاری بروز نمی‌کند. لذا، گویی این قانون که با نیت خیر کنترل تورم و بی‌ثباتی بازار دارایی‌ها تدوین و تصویب شده است (که این نوع نگاه ناشی از درک اشتباه راجع به تورم است)، اما در عمل قصد دارد از اینکه تورم ناشی از تصمیمات نظام سیاستگذاری قابل حل نیست، شهروندان را بابت استفاده از هوش خود برای حفاظت خود در مقابل تورم جریمه کند. واضح است که چون ریشه تورم جای دیگری است، اساسا وضع قانون برای مقابله با آن از طریق در افتادن با پیامدهای تورم به نتیجه نمی‌رسد و هزینه‌های بزرگی را در آینده به اقتصاد کشور تحمیل می‌کند. اما از آنجا که این مورد فقط به‌عنوان مثالی ذکر شد که تصویب قانونی را در واکنش به پیامدهای مخرب سیاستگذاری اشاره کرده باشد، از ورود به جزئیات آن پرهیز می‌کنیم و سراغ آن چیزی می‌رویم که هدف اصلی این نوشتار است.
از جمله مباحثی که بر اثر دهه‌ها تورم بالا و بی‌ثباتی اقتصاد کلان همواره داغ بوده، بحث استقلال بانک مرکزی و سیاستگذاری پولی و حرفه‌ای کردن سیاست پولی برای کاهش تورم و بی‌ثباتی اقتصاد کلان بوده است. از مصادیق اقداماتی که در این راستا انجام شده است، تصویب قانون بانک مرکزی و اجرای آن بوده است. مراحل مطالعاتی و تصویب قانون حدود یک دهه طول کشیده است و نهایتا از خرداد1403 شروع به اجرا کرده است. اتفاقا این مورد از مواردی است که ظاهرا هدف آن تلاش برای حل مشکلات اقتصاد کلان و از جمله تورم بالا و بی‌ثباتی اقتصاد کلان بوده و اتفاقا دنبال آن بوده است که موضوع را از ریشه حل کند نه آنکه برخلاف مواردی مانند قانون مالیات بر عایدی سرمایه یا قانون جهش تولید مسکن یا قانون رفع موانع تولید و امثالهم، به دنبال در افتادن با پیامدهای تورم و بی‌ثباتی اقتصاد کلان باشد. به طور مشخص، تلاش شده است تا استقلال سیاستگذاری پولی و اقتدار نظارتی به بانک مرکزی داده شود تا بلکه بساط تورم بالا و بی‌ثباتی اقتصاد کلان برچیده شود.
اما بر اثر تصویب قانون بانک مرکزی و اجرای آن چه اتفاقی افتاده است؟ ابتدا از منظر روح حاکم بر قانون بانک مرکزی به موضوع نگاه می‌کنیم. گرچه در سایر مواد و جزئیات نیز می‌توان انبوهی از موارد یافت که استقلال سیاستگذاری پولی را نفی می‌کند، اما تنها کافی است به ماده3 این قانون نگاه شود که اهداف در آن معرفی شده است. در این ماده ضمن آنکه در قسمت ب بند 1 «مهار(کنترل) تورم» به‌عنوان هدف بانک مرکزی ذکر می‌شود، در کنار آن و در همان قسمت در بند 3 «حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال» نیز به‌عنوان هدف بانک مرکزی ذکر می‌شود.
واضح است که گاهی در کوتاه‌مدت دستیابی به این دو هدف می‌تواند در تضاد کامل باشد و در نتیجه اگر در پیگیری یکی از این دو هدف، آن دیگری محقق نشد، جای این تفسیر را برای دولت، مجلس و نهادهای نظارتی و در حالت کلی سیاسیون باقی می‌گذارد که بانک مرکزی وظیفه خود را انجام نداده است و به این ترتیب به اهرم فشاری بر بانک مرکزی تبدیل می‌شود که شده است. این موضوع از آنجا مهم است که دستیابی به رشد پایدار بلندمدت مستلزم تورم پایین است؛ درحالی‌که تحریک رشد اقتصادی در کوتاه‌مدت (به‌ویژه متاثر از انگیزه سیاسیون) به بهای تشدید تورم تمام می‌شود که آن هدف بلندمدت رشد اقتصادی را تهدید می‌کند.
به همین ترتیب، در بند5 همان قسمت از همان ماده «کمک به تحقق عدالت اجتماعی» به‌عنوان هدف بانک مرکزی بر شمرده شده است. این در حالی است که بشر تا روز قیامت در مورد مفهوم عدالت به توافق نخواهد رسید تا چه برسد به مفهوم عدالت اجتماعی و چگونگی محقق ساختن آن. واضح است گنجاندن چنین موردی در اهداف بانک مرکزی (نه اهداف وزارت رفاه یا اهداف سازمان برنامه و بودجه و سایر سازمان‌های تا حدی مرتبط) و به شرط آنکه بانک مرکزی به دنبال کنترل تورم به‌عنوان مهم‌ترین هدف بانک‌های مرکزی دنیای امروز (و از نظر نویسنده به‌عنوان مهم‌ترین پیش شرط عدالت اجتماعی) باشد، یک نزاع دائمی بین بانک مرکزی و سیاسیون به راه خواهد انداخت که نه این محقق می‌شود و نه آن. بدون آنکه به بقیه مواد ورود کنیم و موارد متعدد دیگر را بیابیم که می‌تواند مانع دستیابی بانک مرکزی به هدف اول خود یعنی کنترل تورم و ثبات قیمت‌ها باشد، اکنون به دنبال واقعیت محقق‌شده پس از اجرای قانون بانک مرکزی می‌رویم.
درحالی‌که در فروردین و اردیبهشت1403 و قبل از اجرای قانون جدید بانک مرکزی نرخ تورم نقطه به نقطه به حدود 31 درصد رسیده بود و انتظار می‌رفت پس از مدت‌ها نرخ تورم نقطه به نقطه به زیر 30 درصد برسد، این امر محقق نشد و نرخ تورم پس از مدتی مقاومت در دامنه 31 تا 32درصد، از آذرماه1403 مسیر صعودی را در پیش گرفت؛ به‌گونه‌ای‌که در شهریور1404 به 45.3 درصد رسید و حدس غالب آن است که افزایش آن تداوم می‌یابد. اگر در انتهای سال 1402 بر اثر تلاش بانک مرکزی نرخ رشد نقدینگی به‌عنوان مهم‌ترین کل پولی به زیر 25درصد رسید (گرچه آشکار بود که در صورت تداوم سلطه مالی، امکان پایین نگه داشتن نرخ رشد نقدینگی هم برای بانک مرکزی وجود نخواهد داشت) و کمتر از متوسط بلندمدت آن شد و حتی در اردیبهشت 1403 و قبل از اجرای قانون جدید بانک مرکزی 25.6درصد بود، در طول سال1403 به تدریج روند صعودی در پیش گرفت؛ به‌گونه‌ای‌که در انتهای1403 به 29.1درصد رسید و در خرداد1404 به حدود 32.4درصد رسیده است و حدس غالب آن است که اکنون بیشتر از این هم شده است.
اگر در انتهای 1402 نرخ بازده اوراق دولت در بازار ثانویه به‌عنوان نرخ بهره‌ای که کلیت تحولات نرخ سود بدون ریسک را منعکس می‌کند حدود 32 درصد بود (و البته خود این هم تا حدی ناشی از در پیش گرفتن سیاست پولی انقباضی سال 1402 بود) و در اردیبهشت1403 همچنان حول 32درصد بود، در انتهای 1403 به حدود 34.7درصد رسید و در شهریور 1404 به حدود 35.2رسیده است و می‌دانیم در واقعیت در حال حاضر بالاتر از این عدد است و اطلاعات اولیه حدود 37 تا 38درصد را نشان می‌دهد.
این اعداد تنها مواردی معدود از موارد بسیار زیاد بود که ربط جدی به سیاستگذاری پولی دارد. در مورد ارزش پول ملی، تنگنای مالی، رشد اقتصادی، رفاه دهک‌های پایین و عدالت هم وضعیت اظهر من الشمس است. واضح است که بانک مرکزی در این تغییر مسیر رو به وخامت متغیرهای ذکرشده، نقش پررنگی ندارد و مقصر اصلی نیست، گرچه به‌عنوان بخشی از بدنه نظام سیاستگذاری و اجرایی بی‌تاثیر نیست. حداقل شاهدی که برای این موضوع می‌توان ذکر کرد، آن است که سال قبل از اجرای قانون جدید بانک مرکزی در میان سال‌های پس از خروج آمریکا از برجام، سال نسبتا با ثبات تری بوده است.
آنچه ذکر این موارد معدود به ما گوشزد می‌کند، آن است که تصحیح مسیر وضعیت اقتصاد کلان یک کشور مساله تصویب قانون نیست که تصور کنیم قانونی را با اهداف متعالی تصویب و برای اجرا ابلاغ می‌کنیم و اقتصاد کلان به سمت وضعیت مطلوب تغییر مسیر می‌دهد. داده‌های اشاره‌شده حکایت از آن دارد که از زمان اجرا شدن این قانون وضعیت عمومی اقتصاد کلان نه تنها بهبود نیافته است، بلکه در مسیر بی‌ثباتی بیشتر و نگران‌کننده‌تری پیش رفته است. واضح است که چون بدنه اصلی مدیریت عالی بانک مرکزی همان است که قبل از اجرای قانون جدید بانک مرکزی مشغول به کار بوده‌اند، نمی‌توان این وخیم‌تر شدن وضعیت عمومی اقتصاد کلان را به گردن آنها انداخت.
به‌عنوان تحلیلگری فاقد عجله در نتیجه‌گیری و فاقد جهت‌گیری سیاسی معتقدم این وخیم‌تر شدن را نمی‌توان به اجرا شدن قانون جدید بانک مرکزی هم نسبت داد و قانون جدید بانک مرکزی را بابت آن مقصر دانست. آنچه آن وخیم‌تر شدن وضعیت اقتصاد کلان را رقم زده است، در کنار مشکلات ناشی از تحریم‌ها و تنش‌های بیرونی فراروی کشور و همچنین ضعف زیرساخت‌ها، تشدید سلطه مالی عام دولت است و آن موضوعی است کاملا مرتبط با اراده سیاسی جمعی نظام سیاستگذاری. اگر قرار بر کاهش بی‌ثباتی اقتصاد کلان و مهار تورم باشد، این کلیت نظام سیاستگذاری است که ضمن تلاش برای جلوگیری از تشدید تنش‌های فراروی کشور، در مسیر عملی کاهش سلطه مالی عام گام بردارد. تصویب قانون حتی با فرض آنکه خیلی مترقی باشد، جای اراده سیاسی برای حل مشکلات اقتصاد کلان را نمی‌گیرد.
به‌عنوان نمونه‌ای که اخیرا رخ داده و مرتبط با بخش وظایف بانک مرکزی در حوزه نظارت در قانون بانک مرکزی است، انحلال و ادغام بانک‌های زیان‌ده و ناسالم است که مورد برجسته و با اهمیت آن از روز شنبه 3آبان اجرایی شد؛ گرچه قبلا مشابه آن انجام شده است. درحالی‌که ممکن است تصور شود اجرای قانون جدید بانک مرکزی سبب امکان‌پذیر شدن این موضوع شده است، اما در واقعیت بدون این قانون نیز این امکان وجود داشت؛ چرا که نظام سیاستگذاری ایران ترتیباتی نهادی تحت عنوان سران قوا دارد که می‌تواند مانع از طولانی شدن فرآیند تصویب و اجرای اصلاحات شود و در انحلال و ادغام‌های قبلی مستقل از اینکه خوب یا بد اجرا شده است، امکان قانونی برای انحلال و ادغام اخیر خود را نمایان کرده است.
به طور مشخص، چیزی تقریبا مشابه آنچه در جلسه اخیر سران قوا تصمیم‌گیری شد، حدود هفت سال قبل به نظام سیاستگذاری کشور ارائه شد و عدم توجه به این پیشنهاد و عدم اجرای آن به هیچ‌وجه یک مشکل قانونی یا حقوقی نبود، بلکه مصلحت اندیشی بود و تا حدی هم این تصور نادرست که اگر یک بانک زیان‌ده منحل یا ادغام شود، دقیقا به اندازه سپرده‌های اشخاص باید پایه پولی افزایش یابد. لذا، انحلال و ادغام اشاره‌شده را نیز به هیچ عنوان نمی‌توان دستاوردی برای اجرای قانون جدید بانک مرکزی دانست. از نظر نویسنده این نوشتار، همان‌گونه که انحلال و ادغام بانکی که شنبه سوم آبان رقم خود، یک اراده سیاسی کلیت نظام سیاستگذاری و مصلحت‌اندیشی آن بود، نه صرفا یک مساله قانونی یا حقوقی، بلکه تاسیس این بانک و تعداد زیادی از بانک‌ها و موسسات اعتباری ناسالم نیز محصول صرف یک بستر قانونی یا حقوقی نبود، بلکه محصول یک اراده سیاسی یا مصلحت‌اندیشی کلیت نظام سیاستگذاری در پذیرش بیماری هلندی دهه1380 و عدم توجه به پیامدهای آن بود؛ چراکه عمر پیامدهای بیماری هلندی بسیار طولانی‌تر از آن است که در دوره اقامت سیاسیون در یک منصب، خود را بروز دهد.
بیماری هلندی و سرمستی درآمدهای سرسام آور نفتی و وفور کالاهای وارداتی ارزان که مشخصه دهه 2000 میلادی یا دهه1380 شمسی بود، سبب شد تا سیاسیون با وعده ایجاد رفاه، شهروندان طبقه متوسط را هم قادر به سفر تفریحی به اقصی‌نقاط جهان کنند و به ملت وعده دهند که زمان مشکلات پیش پا افتاده‌ای مانند مسکن سپری شده و دیگر غم و غصه گوشت و مرغ به دور از شأن ما ایرانیان است و ما باید به افق‌های دورتر رفاه بنگریم. همین موضوع سبب غفلت از خلق نقدینگی بانک‌ها و پیامدهای تجمیع ریسک در دارایی بانک‌ها و موسسات اعتباری شد؛ چرا که آثار تورمی آن از طریق توسل به رانت منابع نفتی مهار می‌شد و دغدغه چندانی ایجاد نمی‌کرد.
این وسط جمعی آدم کاسب و به نظرم دارای هوش بالاتر از متوسط جامعه و البته قادر به زیر پا گذاشتن برخی اصول که از نظر اکثریت افراد جامعه غیر اخلاقی محسوب می‌شود، به این جمع‌بندی رسیدند که اگر نظام سیاستگذاری حساسیتی به فعالیت‌های تجمیع ریسک در ترازنامه بانک‌ها نشان نمی‌دهد، باید بانک تاسیس کنند و دقیقا همین کار را کردند و برای اولین‌بار بحران بانکی را در تاریخ ایران شکل دادند. آن‌گاه که دولتی هم اعلام کرد هدف اصلی آن کاهش تورم و تک‌رقمی کردن تورم است، بحران بانکی یقه‌اش را گرفت و کنترل تورم را بسیار پر هزینه کرد. واضح است نمی توان آن اشخاصی را که بانک تاسیس کردند، بابت تاسیس بانک نکوهش کرد.
استاد برجسته اقتصاد بامول(1990) به ما آموخته است که اشخاص مستعد حوزه کسب‌وکار به نظام پاداش نگاه می‌کنند و بر اساس آن انتخاب می‌کنند که دنبال فعالیت مولد باشند یا رانت‌جویی. در ایران نیز رانت‌جویان همان را کردند که بامول نتیجه گرفته بود و همان را انجام دادند که در آیه شریفه ان الانسان لفی خسر(خسر به مفهوم عام آن) ذکر شده است. لذا، هم شکل‌گیری بانک‌های ناسالم محصول یک اراده سیاسی و تشخیص مصلحت و نوع نگاه به سیاستگذاری بود و هم انحلال و ادغام چند مورد بانک و موسسه اعتباری محصول یک اراده سیاسی بود و نه تصویب و اجرای صرف قانون.
نتیجه کلی که می‌توان گرفت آن است که سیاستگذاری و حفظ ثبات اقتصاد کلان امری نیست که با تصویب قانون محقق شود. هرگاه قانون با اراده جمعی در تضاد باشد، به بن‌بست می‌خورد و از جمله اگر قانون «در عمل» با اراده جمعی نظام سیاستگذاری در تضاد باشد، حتما اسباب خیر نخواهد بود. لذا، قبل از آنکه قانون تصویب و اجرا شود تا مشکلی را حل کند، باید اراده سیاسی جمعی نظام سیاستگذاری آن باشد که بستر تصویب و اجرای چنین قانونی(نه فقط تصویب) را فراهم کند. این موضوع طبق توصیه علمای نظریه بازی نیاز به طراحی مکانیسم دارد که حتما تصویب قانون بخشی از آن است؛ اما همه آن نیست و حتی بخش کلیدی آن هم نیست. خوب است که ما در تصویب قانون به دستاورد‌های آن هم توجه کنیم و اگر تصویب و اجرای قانونی فاقد اثر مثبت در تغییر مسیر اقتصاد کلان است، از تصویب و اجرای آن خودداری کنیم تا اسباب پیچیدگی بیشتر نظام حقوقی و مقرراتی کشور نشویم.